教育法規(guī)解讀：分類管理推出后可能有哪些潛在配合政策？

　　本文為在線教育“百家講壇”微信群專題講座，主講人是教育行業(yè)分析師馮重光。

　　以下為馮重光對教育政策解讀的全文：

　　首先，為什么我們就教育政策寫了比較深入的長篇報(bào)告？一方面，教育是一個(gè)政策導(dǎo)向型的行業(yè)，政策的導(dǎo)向影響教育行業(yè)的發(fā)展。另一方面，我們平時(shí)在和一些教育機(jī)構(gòu)交流的過程中，發(fā)現(xiàn)一些大型教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，他們對自己的教育機(jī)構(gòu)所處在的一些政策環(huán)境也并不是特別的清楚，比如說像他們下屬的一些分支機(jī)構(gòu)，到底是經(jīng)營性的機(jī)構(gòu)，還是說他們是登記為非營利性機(jī)構(gòu)，他們自己也并不是非常清楚。

　　基于這樣的背景，我們就做了這樣的一個(gè)教育行業(yè)政策研究，來幫助大家一起來研究教育行業(yè)的一些政策。當(dāng)然我們在寫這篇報(bào)告的時(shí)候，更多的是以投資機(jī)構(gòu)的視角，特別是作為一個(gè)證券研究機(jī)構(gòu)，我們是為一些買方機(jī)構(gòu)服務(wù)的，可能和大家所處的視角還不太一樣。

　　我們在研究行業(yè)政策的時(shí)候，很容易會發(fā)現(xiàn)它比較枯燥，那怎樣能把這個(gè)政策研究好呢，首先是要找到教育政策的體制機(jī)制是什么樣的。

　　大家可以看這張PPT，從我們國家的教育法律法規(guī)的機(jī)制來看，首先，它是由國家性的法律，這是作為一個(gè)上位法，其次是教育主管部門的一些規(guī)定，也就是國務(wù)院和教育部，再其次是地方政府和一些行業(yè)性的政策法規(guī)。

　　大家會發(fā)現(xiàn)不光光是教育政策，我們國家的政策都時(shí)常有一個(gè)特點(diǎn)，就是欲說還休。為什么會出現(xiàn)這樣的情況，我覺得還是由于我們國家的局面比較復(fù)雜，國家的體量非常大，那可能很難有一個(gè)一刀切的政策來把一個(gè)事情規(guī)定清楚。

　　具體到教育行業(yè)里面，我們發(fā)現(xiàn)教育行業(yè)一開始規(guī)定的是非營利性的，可能很多朋友聽說教育是非營利性的，那就想，還會有誰去辦這些教育機(jī)構(gòu)呢？我們這里面探究了一下，為什么國家把教育設(shè)計(jì)成非營利性的。主要有兩個(gè)原因，第一個(gè)是防止一些辦學(xué)者為了利潤而降低教學(xué)質(zhì)量，來保護(hù)受教育者的利益。另外一個(gè)原因，我們這些教育機(jī)構(gòu)有很多是社會力量捐資辦學(xué)的，營利的屬性可能會影響捐助者的積極性。

　　 這里我們把教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)者分三類，一種是捐資辦學(xué)者，他們是不要求回報(bào)也不要求產(chǎn)權(quán)。第二種出資辦學(xué)者，這些出資辦學(xué)者可能不要求回報(bào)，但是他們要求自己所投資學(xué)校的產(chǎn)權(quán)。第三種就是投資辦學(xué)者，既要求回報(bào)也要求自己的產(chǎn)權(quán)所有。但是在我們現(xiàn)在原有的這種政策體制內(nèi)，回報(bào)跟產(chǎn)權(quán)都是不允許的。所以我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在這個(gè)教育的政策體制里面有一些茫點(diǎn)，我們梳理一下，包括以下幾點(diǎn)盲點(diǎn)。

　　 第一點(diǎn)，在工商部門登記的經(jīng)營性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上已經(jīng)存在已久。各位的很多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該就是在工商部門登記的。但是實(shí)際上在我們國家至今為止，也沒有針對這些在工商部門登記的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定。所以在工商部門登記的這些工商機(jī)構(gòu)，其實(shí)是處在一個(gè)政策的模糊地帶。

　　 第二點(diǎn)，有很多投資人舉辦的民辦學(xué)校，雖然是非營利性的屬性，他們是登記在民政部門。但是實(shí)際上卻有一些盈利的行為，就是通過控制的子公司來收取服務(wù)費(fèi)這樣的方式來收取辦學(xué)回報(bào)。

　　我剛剛也提到，我們很多這些研究結(jié)論實(shí)際上是在基于具體的這些上市公司的案例。比如說像一家叫做楓葉教育的公司，這家公司下屬的一些學(xué)校都是不要求取得合理回報(bào)的，非營利性的，很多是登記在民政部門的學(xué)校，但實(shí)際上他通過一個(gè)叫北鵬軟件的公司，通過這樣一種協(xié)議控制的方式去獲取辦學(xué)的收益。

　　第三點(diǎn)，現(xiàn)在政策規(guī)定我們民辦教育可以取得合理回報(bào)。但是實(shí)際上，你去查遍我們國務(wù)院和教育部所有的政策，都沒有任何規(guī)定來規(guī)定這個(gè)合理回報(bào)如何取得，可以取得多少的合理回報(bào)，這也是目前政策的一個(gè)盲點(diǎn)。

　　第四點(diǎn)，民辦教育促進(jìn)法里面規(guī)定了非營利性教育機(jī)構(gòu)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對于民辦教育的舉辦者來說，他們無法享受民辦學(xué)校的這些資產(chǎn)的增值，發(fā)展壯大帶來的收益。但是卻要承擔(dān)他們所投資這個(gè)學(xué)校資產(chǎn)貶值帶來的風(fēng)險(xiǎn)，所以他們的權(quán)益是無法得到保障的。

　　 但是要注意的一點(diǎn)，就是我們國家政策相對行業(yè)的發(fā)展存在滯后是非常正常的一件事情，發(fā)現(xiàn)存在這些政策盲點(diǎn)之后，其實(shí)也在努力的研究怎樣解決這些政策盲點(diǎn)。2010年的時(shí)候就開始探索民辦學(xué)校的分類管理，然后2013年的時(shí)候開始修訂相關(guān)的法律，2015年8月份，全國人大常委會通過了教育法律一攬子修正草案，這個(gè)相信很多人都有關(guān)注，然后2015年12月27號，全國人大常委會的會議已經(jīng)通過教育法和高等教育法的修改決定。但是當(dāng)時(shí)我們都注意到，民辦教育促進(jìn)法的表決暫緩?fù)七t了。我們估計(jì)民辦教育的分類管理應(yīng)該是比較確定的，雖然說當(dāng)時(shí)推遲了，估計(jì)2016年應(yīng)該會把這個(gè)法律推出來的，可能是目前現(xiàn)在還有一些爭議沒有解決清楚。

　　那么民辦教育分類管理教育政策推出之后，可能會有一些什么樣的潛在的配合政策呢？這個(gè)我們?yōu)榇蠹疫M(jìn)行了一個(gè)梳理，大家可以看下面這張圖。

　　其實(shí)對于我們民辦教育機(jī)構(gòu)是選擇取得獲利回報(bào)，還是不選擇取得獲利回報(bào)，是選擇盈利性，還是非盈利性，我們在做這樣的一些選擇的時(shí)候，其實(shí)主要考慮的還是政策優(yōu)惠到底是怎么樣的。

　　根據(jù)我們現(xiàn)在的這些政策法規(guī)，主要有這樣的幾種優(yōu)惠。第一個(gè)，從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校不需要繳納營業(yè)稅，也不需要繳納房產(chǎn)稅，也不需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。

       另一個(gè)比較大的稅項(xiàng)就是企業(yè)所得稅，國家層面現(xiàn)在對于民辦學(xué)校的企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策其實(shí)不是很清楚，我們發(fā)現(xiàn)有一些學(xué)校是需要繳納企業(yè)所得稅的，但是有一些企業(yè)就不需要了，實(shí)際上現(xiàn)在需要向稅務(wù)部門提出免稅資格申請，然后進(jìn)行認(rèn)定，如果沒有獲得這個(gè)免稅認(rèn)定的話，就得按照25%的稅率正常繳納。

　　第三個(gè)，是耕地占用稅和契稅，這些稅項(xiàng)沒有說明是否包含民辦學(xué)校，但是我們發(fā)現(xiàn)不同的地方政府所出臺的地方性法規(guī)不太一樣。

　　我們研究海外對于民辦教育的政策發(fā)現(xiàn)，有一些共性也有一些差別。共性就是美國、日本、韓國這些國家，他們都已經(jīng)明確了營利性學(xué)校和非營利新學(xué)校分類管理的政策，遵循不同的登記規(guī)定。同時(shí)非營利學(xué)校通常都會享受更多的優(yōu)惠政策，而且在高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域政策相對來說比較寬松。

　　 差別是日本跟韓國出臺了一個(gè)私立學(xué)校法，里面專門為教育行業(yè)設(shè)立了一個(gè)學(xué)校法人，但是在美國并沒有專門規(guī)定私立學(xué)校分類的法律，而是把非營利學(xué)校統(tǒng)一劃分在非營利機(jī)構(gòu)里面，其實(shí)跟中國稍微有一點(diǎn)像。但是我們注意到美國營利性教育發(fā)展的時(shí)間和規(guī)模都非常的早，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過日本跟韓國。

　　這里有一點(diǎn)，不管是美國、日本、韓國，我們發(fā)現(xiàn)即便進(jìn)行了民辦學(xué)校的分類管理，對學(xué)生都是一視同仁的。民辦教育里面的學(xué)生跟公立教育里面的學(xué)生所享受的助學(xué)政策都是一樣的。

　　以上是我們教育行業(yè)總體的政策，同時(shí)我們還對幼教、中小學(xué)教育，高等教育跟職業(yè)教育幾個(gè)細(xì)分領(lǐng)域里面的細(xì)分的教育政策和相關(guān)的投資機(jī)會進(jìn)行了一個(gè)挖掘。

　　幼教領(lǐng)域：我們把它分為兩個(gè)階段，第一，0到3歲的托兒所或者說叫早教機(jī)構(gòu)，第二，3到6歲兒童的幼兒園。

        這兩個(gè)領(lǐng)域政策稍微有一點(diǎn)差異，我們發(fā)現(xiàn)，早教機(jī)構(gòu)的政策現(xiàn)在處于一個(gè)真空區(qū)，現(xiàn)在不管是這些法律法規(guī)，還是部門規(guī)章都缺乏對早教機(jī)構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一個(gè)是民辦教育促進(jìn)法這個(gè)里面對托兒所其實(shí)沒有什么明確的規(guī)定，但是其實(shí)我們意識到，早教機(jī)構(gòu)它其實(shí)也是民辦教育機(jī)構(gòu)，它現(xiàn)在應(yīng)該登記在民政部門，但是實(shí)際上幾乎所有的這些早教機(jī)構(gòu)都是以咨詢公司的名義來登記在了工商部門。另外早教機(jī)構(gòu)也缺乏安全管理和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的一些規(guī)定。

　　大家看上面這張圖這是一個(gè)東營市的幼兒園的規(guī)劃，是他們地方政府出臺的，其實(shí)這里我們通過思考可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)問題，就是地方政府把這些條條框框給它劃出來，哪里放一個(gè)幼兒園，哪里放兩個(gè)幼兒園。那么其實(shí)就說明一個(gè)問題，就是幼兒園的布點(diǎn)的數(shù)目和布點(diǎn)的位置可能成為這些連鎖幼教機(jī)構(gòu)的核心的競爭力。因?yàn)槿绻f一個(gè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)把這個(gè)地區(qū)的主要的優(yōu)質(zhì)地理位置的幼兒園都已經(jīng)布置進(jìn)去了的話，其他的機(jī)構(gòu)可能機(jī)會就不大了。

　　前面提到早教機(jī)構(gòu)現(xiàn)在因?yàn)槿狈π袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)，我們覺得行業(yè)一些大型早教機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)，將來可能會成為早教機(jī)構(gòu)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的重要的借鑒。

　　第二個(gè)領(lǐng)域就是中小學(xué)教育，這里我們對中小學(xué)教育的政策法規(guī)進(jìn)行了一個(gè)比較詳細(xì)的梳理。向大家拋出一個(gè)問題，應(yīng)該是買學(xué)區(qū)房還是讀國際學(xué)校呢。優(yōu)質(zhì)教育資源非常稀缺的情況下，我們發(fā)現(xiàn)教育部出臺了一個(gè)規(guī)定就是義務(wù)教育階段免試就近入學(xué)，也就催生了學(xué)區(qū)房價(jià)格大漲；同時(shí)另外一個(gè)可選項(xiàng)就是國際學(xué)校，國際學(xué)校的費(fèi)用可能從小學(xué)一直讀到大學(xué)是和買學(xué)區(qū)房的價(jià)格是差不多的。那這就成為了在大城市生活的父母的一個(gè)選擇題。

　　 既然父母都想讓子女去到最好的學(xué)校，特別是最好的公立學(xué)校，那同時(shí)這些公立學(xué)校的資源是非常地稀缺，可能在一些城市，通過買學(xué)區(qū)房的城市可以上到這些學(xué)校，也可能不一定上到這些學(xué)校。這樣的背景下，我們覺得其實(shí)是利好國際學(xué)校的，因?yàn)閲H學(xué)校你用同樣的費(fèi)用，可以讓孩子將來可以讀到國際上的一些名牌大學(xué)，所以會利好國際學(xué)校的從業(yè)機(jī)構(gòu)。

　　 另外中小學(xué)領(lǐng)域需要大家關(guān)注的一點(diǎn)，就是在教師管理上，教育部三令五申，嚴(yán)禁中小學(xué)在職的教師有償補(bǔ)課。我們其實(shí)去研究上市公司，大的教育機(jī)構(gòu)大部分是比較規(guī)范的，他們的師資都是自己聘請或者是一些兼職大學(xué)生。但是可能有一些小的機(jī)構(gòu)，會聘請一些在職的中小學(xué)教師，那我們覺得在政策收緊的情況下，這是存在政策風(fēng)險(xiǎn)的，如果說地方政府繼續(xù)出臺嚴(yán)懲中小學(xué)教師有償補(bǔ)課的措施，那可能會對這些中小型教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。

　　另外我們發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)領(lǐng)域是一個(gè)上市公司扎堆的地方，在昂立教育通過新南洋進(jìn)入資本市場，銀潤投資收購學(xué)大教育之后，近期是龍文教育要通過勤上光電也要上市了，然后恒立實(shí)業(yè)16億收購京翰英才，精銳教育也有上市的打算，上段時(shí)間的天神娛樂的基金5億元投資精銳教育。之后A股中小學(xué)領(lǐng)域應(yīng)該是一個(gè)比較精彩的板塊，主要的教育機(jī)構(gòu)基本上都已經(jīng)到齊了。

　　還有一個(gè)領(lǐng)域就是高等教育領(lǐng)域，我們覺得有這樣幾個(gè)方面，第一個(gè)是高校資產(chǎn)政權(quán)化的預(yù)期比較強(qiáng)烈，這里面有很多資產(chǎn)運(yùn)作的空間，第二個(gè)是獨(dú)立學(xué)院的管理，第三個(gè)是在我們已有的政策框架里面的創(chuàng)新。

　　資產(chǎn)證券化，我相信有一些朋友是比較熟悉的，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》。這個(gè)意見里面，提出高校科研院所跟下屬的公司要逐漸剝離，那這也就意味著高校可能再去設(shè)立一些公司，他們下屬的這些公司再去上市也比較難。所以現(xiàn)在這些高校的上市平臺會比較稀缺，高?？赡軙阉麄兿聦俚暮芏噘Y產(chǎn)都會往上市的平臺里去折騰。另外管辦評分離政策導(dǎo)向下，這些高校上市平臺以后的運(yùn)營也有望釋放出更多活力。現(xiàn)在這些高校的上市公司，董事會、股東會，包括經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)，其實(shí)可能還是會受到一些體制上的限制，不能很好的施展手腳，所以我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在這些高校的上市公司可能運(yùn)營效率指標(biāo)相對來說低一點(diǎn)，以后應(yīng)該會有提升的空間。

　　 第二點(diǎn)，就是教育部出了一個(gè)26號文，獨(dú)立學(xué)院設(shè)置管理辦法。這個(gè)26號文強(qiáng)調(diào)什么事情呢，就是我們現(xiàn)在的高校下面有很多獨(dú)立學(xué)院或者說叫校中校。這些獨(dú)立學(xué)院必須要從學(xué)校剝離開，有兩種選擇：第一種是可以跟外面的企業(yè)合作，第二種是也可以把這些學(xué)校完全去交給這些社會力量辦學(xué)。所以現(xiàn)在有一個(gè)趨勢是，這里獨(dú)立學(xué)院都在努力的去尋找一些社會力量來合作。那對于沒有引入，沒有能及時(shí)引入這些社會力量的獨(dú)立學(xué)院，教育部要求他們?nèi)恳饾u關(guān)閉。

　　并且26號文發(fā)布之后，教育部已經(jīng)停止設(shè)立審批新的投資學(xué)院，所以現(xiàn)在已有的獨(dú)立學(xué)院是進(jìn)入了一個(gè)存量優(yōu)化整理的一個(gè)階段。比如貴州的師范學(xué)院等幾所學(xué)校，下面的這些獨(dú)立學(xué)院，現(xiàn)在都在找一些合作伙伴。上市公司中國高科，其實(shí)就投資了一個(gè)貴州遵義醫(yī)學(xué)與科技學(xué)院。

　　下一個(gè)領(lǐng)域就是職業(yè)學(xué)校，職業(yè)學(xué)校這里面可能能講的稍微要少一點(diǎn)，我們對職業(yè)學(xué)校進(jìn)行了這樣的一些總結(jié)，主要有這樣的幾點(diǎn)特征。第一點(diǎn)政策在引導(dǎo)這些職業(yè)學(xué)校進(jìn)行定單化培養(yǎng)，也就是說根據(jù)企業(yè)的運(yùn)營需求來確定自己人才培養(yǎng)的目標(biāo)和培養(yǎng)的數(shù)量，企業(yè)跟學(xué)校一起來培養(yǎng)這些學(xué)生。第二點(diǎn)，政策在引導(dǎo)雙師型教師的培養(yǎng)，也就是說會強(qiáng)調(diào)職業(yè)學(xué)校里面教師的職業(yè)技能，鼓勵(lì)人才在學(xué)校跟企業(yè)之間的流動。第三個(gè)，政策現(xiàn)在非常鼓勵(lì)半工半讀，也就是鼓勵(lì)這些學(xué)校依托企業(yè)來辦學(xué)。

　　如果大家有關(guān)注職業(yè)教育的或者說有投資職業(yè)學(xué)校的朋友，我覺得職業(yè)教育最核心的東西就是一定要和就業(yè)結(jié)合起來，和企業(yè)結(jié)合起來。否則目前現(xiàn)在職業(yè)學(xué)校有一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，就是吸引力非常差。你去看歷年職業(yè)學(xué)校在校生人數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，每年都在下降。

　　最后一個(gè)領(lǐng)域就是教育信息化領(lǐng)域，大家可能更加關(guān)心。我們認(rèn)為教育信息化有三個(gè)層次的內(nèi)涵，第一個(gè)就是教育管理的信息化，教育管理信息化涉及到很多方面，我舉幾個(gè)例子。比如說像教育考試招生和監(jiān)管的信息化，校園管理的信息化，學(xué)籍管理、學(xué)歷教育的信息化、學(xué)生就業(yè)信息服務(wù)的信息化。

　　另外一個(gè)層面就是教學(xué)資源的信息化，比如說面向各個(gè)教育階段要建設(shè)2萬門優(yōu)質(zhì)課程資源，開發(fā)500個(gè)學(xué)科工具、應(yīng)用平臺，1500套虛擬仿真實(shí)驗(yàn)系統(tǒng)等等。

　　最終的目的是什么呢？其實(shí)都是教學(xué)活動的信息化，也就是說通過信息化的手段來培養(yǎng)人才，提高教學(xué)的效果和質(zhì)量。企業(yè)在參與中國教育信息化的過程中，其實(shí)有三種盈利模式。

　　第一種就是政府采購的模式。教育信息化10年發(fā)展規(guī)劃里面，其實(shí)明確提出了政府在信息化經(jīng)費(fèi)投入過程中的主體作用，由政府來主要采購，這可能也是我們企業(yè)在教育行業(yè)中能賺政府錢的為數(shù)不多的一個(gè)部分。

　　第二個(gè)就是由家長和學(xué)生購買，比如說像電子書包，家校溝通這樣的一些產(chǎn)品。

　　第三個(gè)就是為老師課程準(zhǔn)備，學(xué)生課程學(xué)習(xí)，學(xué)校管理的這個(gè)過程中，我們免費(fèi)提供進(jìn)去這樣的一些產(chǎn)品，但是通過一些增值服務(wù)來盈利。